IPTU ou ITR: qual imposto incide sobre imóvel rural em área urbana?

É comum o homem do campo enfrentar questões cotidianas relacionadas ao entendimento de seus direitos e deveres. O pagamento de tributos é uma dessas questões, especialmente no que diz respeito ao Imposto Territorial Rural (ITR) que incide sobre um imóvel rural.

Contudo, com a expansão das áreas urbanas, é possível que propriedades destinadas a atividades rurais estejam localizadas em perímetros urbanos, gerando dúvidas sobre qual imposto pagar ou, até mesmo, dando margem à bitributação, onde IPTU e ITR são cobrados sobre o mesmo imóvel, situação considerada inconstitucional.

Portanto, o entendimento dos direitos e deveres, aliado à posição dos Tribunais sobre o tema, não apenas auxilia na contribuição correta dos impostos, mas também possibilita a busca, por meio de ação judicial, pelo ressarcimento de tributos cobrados e pagos indevidamente em caso de bitributação.

Confira no texto o que é o IPTU e o ITR, quem são seus contribuintes, suas bases de cálculo e alíquotas, bem como a resposta para a pergunta central deste artigo. Boa leitura!

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O que é IPTU?

O Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU) é um imposto de competência do Município e do Distrito Federal e está disciplinado no artigo 156, I da Constituição Federal, nos artigos 32 a 34 do Código Tributário Nacional e nas legislações municipais. O principal objetivo do IPTU é arrecadar recursos para o Município/DF, sendo basicamente um imposto fiscal.

De acordo com o artigo 32 do CTN:

Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município. (grifos nossos)

Com base no artigo, entende-se que o ônus de pagar o IPTU recai diretamente sobre o proprietário, titular do domínio útil ou possuidor com animus domini sobre imóvel urbano, conforme definido no Plano Diretor do Município. Dessa forma, a incidência do IPTU ocorre tanto na propriedade predial quanto na propriedade territorial, desde que localizadas em zona urbana, de modo que:

• Propriedade predial diz respeito aos imóveis construídos;
• Propriedade territorial representa os terrenos sem edificações.

Para que uma área seja considerada urbana, é necessário que pelo menos dois dos critérios (melhoramentos) estabelecidos no § 1º do artigo 32 do Código Tributário sejam atendidos, tais como:

• Meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;
• Abastecimento de água;
• Sistema de esgotos sanitários;
• Rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;
• Escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.

São ainda consideradas como urbanas as áreas urbanizáveis ou de expansão urbana que estejam localizadas em loteamentos destinados à habitação, indústria ou ao comércio, desde que sejam devidamente aprovados por órgão municipal competente. Nessas circunstâncias, a legislação dispensa a necessidade de cumprir os critérios de melhoramentos mencionados anteriormente.

Quem deve pagar o IPTU?

Conforme mencionamos anteriormente, o IPTU é um imposto que objetiva arrecadar recursos ao Município e ao Distrito Federal, e a sua instituição e cobrança levam em consideração tão somente a coisa objeto da tributação, ou seja, o imóvel localizado em zona urbana e não a capacidade econômica do contribuinte.

Dessa forma, de acordo com o CTN, são três os contribuintes do IPTU:

• Proprietário do imóvel: é aquele que detém o título de propriedade do imóvel devidamente registrado no Cartório de Registro de Imóveis. É considerado o “contribuinte de direito“, pois não havendo outras situações em que a legislação transfira a responsabilidade, obrigação tributária será atribuída a ele;
• Titular do seu domínio útil: trata-se da pessoa que não detém a titularidade do bem imóvel, mas exerce o seu domínio útil com os direitos de uso e gozo do bem. É o caso, por exemplo, de um pai que doa um imóvel ao filho A, com reserva de usufruto ao filho B. Neste caso, o filho A será o detentor da propriedade, mas é o filho B quem terá o direito de usufruir e gozar do bem imóvel, bem como o ônus de pagar o IPTU sobre ele;
• Possuidor a qualquer título com animus domini: diz respeito a alguém que não é o proprietário do bem imóvel, porém, detém a posse plena do mesmo com a intenção de se tornar o proprietário efetivo da coisa, com exteriorização de conteúdo econômico.

É importante destacar que o locatário não se enquadra em nenhuma das situações listadas pelo CTN (Código Tributário Nacional). Isso ocorre porque ele é mero detentor do bem, não tendo a intenção de tornar-se proprietário do mesmo. No entanto, de acordo com a Lei 8.245/91, que regula a locação de imóveis urbanos, o locador (proprietário do imóvel) poderá transferir ao locatário a responsabilidade pelo pagamento do IPTU.

A transferência da responsabilidade via contratual é válida, porém não modifica o sujeito passivo da obrigação tributária. Isso significa que, em caso de inadimplemento (não pagamento do IPTU pelo locatário), o devedor continuará sendo o proprietário, conforme estipulado pela legislação tributária. Por isso, é denominado “contribuinte de direito”, cabendo somente a ele o direito de contestar a obrigação perante o tribunal.

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Base de cálculo do IPTU

Segundo o artigo 33 do Código Tributário Nacional, a base de cálculo do IPTU é o valor venal do imóvel.

Art. 33. A base do cálculo do imposto é o valor venal do imóvel.
Parágrafo único. Na determinação da base de cálculo, não se considera o valor dos bens móveis mantidos, em caráter permanente ou temporário, no imóvel, para efeito de sua utilização, exploração, aformoseamento ou comodidade.

Teoricamente, isso corresponderia ao valor de mercado do bem imóvel, caso fosse vendido à vista. No entanto, devido à inviabilidade técnica de se calcular individualmente o valor de cada imóvel, o valor venal é estabelecido pelo Município da localidade do imóvel (titular da competência tributária), por meio de uma Planilha Genérica de Valores (PGV).

Alíquota do IPTU

A alíquota do IPTU é o percentual aplicado sobre a base de cálculo e, de acordo com os artigos 156, § 1º, I e II, e 182, § 4 da Constituição Federal, ela é progressiva. Em outras palavras, toda vez que se aumenta a base de cálculo, também se aumenta a alíquota, visando atender aos princípios da capacidade contributiva e da isonomia.

Dessa forma, a progressividade do IPTU pode ser fiscal ou extrafiscal:

• Fiscal: é fixada em relação à base de cálculo e tem função arrecadatória. A progressividade fiscal do IPTU pode se dar tanto em razão do valor do imóvel quanto em função da localização e uso do imóvel;
• Extrafiscal: é fundamentada no interesse público, ou seja, a progressividade se dá em razão do descumprimento da função social do imóvel.

De acordo com o § 1º do artigo 7º do Estatuto das Cidades, a alíquota máxima a ser aplicada para cobrança do IPTU progressivo no tempo é de 15%.

O que é ITR?

O ITR é o imposto que incide sobre a propriedade territorial rural. Trata-se de um importante instrumento do Poder Público para regular a ocupação das propriedades no meio rural. A sua arrecadação é feita pela União, mas segundo o artigo 153 da Constituição Federal, poderá ser transferida tanto a sua arrecadação como a sua fiscalização para os Municípios que assim optarem, na forma da lei.

Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre:
(…)
VI – propriedade territorial rural;
(…)
III – será fiscalizado e cobrado pelos Municípios que assim optarem, na forma da lei, desde que não implique redução do imposto ou qualquer outra forma de renúncia fiscal. (grifos nossos)

Quem deve pagar o ITR?

De acordo com o artigo 29 do Código Tributário Nacional, o ITR deve ser pago pelo proprietário, titular do domínio útil ou possuidor a qualquer título de imóvel localizado em zona rural.

Art. 29. O imposto, de competência da União, sobre a propriedade territorial rural tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de imóvel por natureza, como definido na lei civil, localizado fora da zona urbana do Município. (grifos nossos)

É um critério por exclusão, ou seja, aqueles imóveis localizados fora da zona urbana do município serão objeto de cobrança do ITR. Importante ressaltar que, diferentemente do IPTU, esse imposto é cobrado apenas sobre o território, não atingindo as construções.

Portanto, quem deve pagar o IPTU é:

• O proprietário do imóvel;
• O titular de seu domínio útil;
• O seu possuidor a qualquer título.

Base de cálculo do ITR

A base de cálculo do ITR é o valor fundiário do imóvel ou VTN (Valor da Terra Nua), que consiste no preço de mercado das terras. Tanto a apuração, por meio do Documento de Informação e Apuração do ITR (DITR), quanto o valor do imóvel serão auferidos pelo próprio contribuinte, independente de prévio procedimento da Administração Tributária.

Para efeitos de apuração do ITR, o VTN é o valor de mercado do imóvel, excluídos os valores de mercado relativos a:

• Culturas permanentes e temporárias;
• Pastagens cultivadas e melhoradas;
• Florestas plantadas.

Alíquota do ITR

O ITR consiste em um imposto extrafiscal, com alíquotas progressivas e proporcionais de acordo com o grau de utilização da terra. Segundo o artigo 34 do Decreto nº 4.382/2002 (RITR):

Art. 34. A alíquota utilizada para cálculo do ITR é estabelecida para cada imóvel rural, com base em sua área total e no respectivo grau de utilização, conforme a tabela seguinte:

Por isso se diz que o ITR é um imposto extrafiscal, pois ele visa atender ao princípio da função social da terra estabelecido pela Constituição Federal, estimulando o seu uso racional e dirimindo os grandes latifúndios improdutivos. Dessa forma, à medida que aumenta o tamanho da propriedade e o seu grau de utilização diminui, também se aumenta a alíquota do ITR.

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Imunidade tributária

Trata-se de uma hipótese de não incidência de um tributo conferida pela Constituição Federal a certos contribuintes. De acordo com o art. 153, § 4º, inciso II da CF, não incidirá ITR sobre pequenas glebas rurais, assim definidas em lei, quando o proprietário que as explora não possuir outro imóvel.

A Constituição, aqui, atribui à lei a função de definir o que são pequenas glebas rurais às quais será aplicada a imunidade tributária. Essa definição está na Lei nº 9.393/1996:

Art. 2º Nos termos do art. 153, § 4º, in fine, da Constituição, o imposto não incide sobre pequenas glebas rurais, quando as explore, só ou com sua família, o proprietário que não possua outro imóvel.
Parágrafo único. Para os efeitos deste artigo, pequenas glebas rurais são os imóveis com área igual ou inferior a:
I – 100 ha, se localizado em município compreendido na Amazônia Ocidental ou no Pantanal mato-grossense e sul-mato-grossense;
II – 50 ha, se localizado em município compreendido no Polígono das Secas ou na Amazônia Oriental;
III – 30 ha, se localizado em qualquer outro município. (grifos nossos)

Com base neste artigo, as pequenas glebas rurais são aquelas que preenchem os seguintes requisitos:

1. Exploração das terras pelo proprietário, sozinho ou com sua família;
2. O proprietário não possua outro imóvel;
3. Imóvel com área igual ou inferior: 100, 50 ou 30 hectares, a depender de sua localização.

Além destas hipóteses, a Constituição ainda confere imunidade tributária nos seguintes casos:

• Pessoas jurídicas de Direito Público (União, Estados e Municípios, e ainda, autarquias e fundações públicas);
• Instituições de educação e assistência social sem fins lucrativos; e,
• Terras que estejam sob a posse dos índios.

Imóvel rural localizado em área urbana: qual imposto incide?

Agora que você já sabe o que é o ITR e o IPTU, assim como suas hipóteses de incidência, avancemos para o tópico central deste artigo

Vamos supor que você tenha uma propriedade rural localizada em perímetro urbano na qual exerça atividade econômica tipicamente rural, seja extrativismo vegetal, agricultura, pecuária ou até mesmo agroindústria. Qual imposto incide sobre o seu imóvel? Ele é considerado urbano ou rural? De quem é a competência para cobrá-lo: União ou Município?

É importante ressaltar a importância de saber qual imposto pagar. O homem do campo, muitas vezes, não tem conhecimento de seus direitos e obrigações e pode sofrer, ou seja, duas cobranças – IPTU e ITR – sobre o mesmo imóvel. Além disso, ele pode até mesmo não saber que a sua propriedade se enquadra na hipótese de imunidade tributária, conforme citamos anteriormente.

É necessário destacar a importância de compreender qual imposto deve ser pago. Muitas vezes, o homem do campo desconhece seus direitos e obrigações, podendo enfrentar duplas cobranças – IPTU e ITR – para um mesmo imóvel. Além disso, pode não estar ciente de que sua propriedade se enquadra em uma hipótese de imunidade tributária, conforme mencionado anteriormente.

Mas, para responder a todas essas perguntas, precisamos analisar qual o critério aplicável a esse caso, bem como o entendimento jurisprudencial a respeito do assunto.

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Código Tributário Nacional

Conforme analisamos anteriormente, o artigo 32 do Código Tributário (CTN) estabelece como critério para a cobrança do IPTU e do ITR o da localização do imóvel ou topográfico. Isso significa que se fôssemos responder a essas questões apenas com base no CTN, analisaríamos tão somente a localização do imóvel, independente da atividade nela realizada.

Portanto, de acordo com o CTN, sobre o imóvel localizado em zona urbana incide o IPTU e sobre o imóvel localizado fora da zona urbana incide o ITR.

Decreto-Lei 57/1966

Apesar de a reposta parecer simples, ainda temos que analisar o disposto no Decreto-Lei 57/1966, que trata de normas gerais de direito tributário, mais especificamente sobre o ITR. Em seu artigo 15, ele excepciona a aplicação do artigo 32 do CTN (critério topográfico) em um caso específico:

Art 15. O disposto no art. 32 da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966, não abrange o imóvel de que, comprovadamente, seja utilizado em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial, incidindo assim, sobre o mesmo, o ITR e demais tributos com o mesmo cobrados. (grifos nossos)

Com base neste dispositivo, a localização do imóvel rural é colocada em segundo plano em face da finalidade do imóvel. O artigo 15 estabelece que incidirá o ITR sobre o imóvel rural, ainda que localizado em perímetro urbano, desde que seja comprovada a sua utilização em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial, valendo-se do critério da destinação econômica para determinar o imposto devido.

Jurisprudência

Diante de dois critérios conflitantes – topográfico e destinação econômica – qual se deve aplicar? O artigo 15 do Decreto-Lei 67/1955 é válido?

O tema foi objeto de apreciação em sede de Recurso Especial pelo STJ, que abordou a recepção do Decreto-Lei 57/66 pela Constituição Federal com o status de Lei Complementar. Isso significa que ele possui a mesma hierarquia do Código Tributário Nacional e é válido e está produzindo efeitos.

Com base nisso, o STJ reconheceu a aplicação do artigo 15 do Decreto-Lei 57/66 como critério delimitador da incidência tributária sobre imóveis rurais, abrandando o critério topográfico nas hipóteses em que o imóvel rural esteja localizado em perímetro urbano, desde que comprovadamente seja utilizado em exploração extrativa, vegetal, pecuária ou agroindustrial.

Dessa forma, tratando-se de imóvel localizado em perímetro urbano, cuja finalidade é comprovadamente rural, é ilegítima a cobrança do IPTU pelo Município, aplicando-se o critério da destinação econômica.

Confira a ementa da referida decisão do STJ:

TRIBUTÁRIO. IMÓVEL NA ÁREA URBANA. DESTINAÇÃO RURAL. IPTU. NÃO-INCIDÊNCIA. ART. 15 DO DL 57/1966. RECURSO REPETITIVO. ART. 543-C DO CPC. 1. Não incide IPTU, mas ITR, sobre imóvel localizado na área urbana do Município, desde que comprovadamente utilizado em exploração extrativa, vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial (art. 15 do DL 57/1966). 2. Recurso Especial provido. Acórdão sujeito ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução 8/2008 do STJ.
(STJ – REsp: 1112646 SP 2009/0051088-6, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 26/08/2009, S1 – PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 28/08/2009 RDDT vol. 171 p. 195 RT vol. 889 p. 248)

Confira outras decisões com base no entendimento consolidado do STJ a respeito do tema:

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE INEXISTÊNCIA DE DÉBITO. CERCEAMENTO DO DIREITO DE DEFESA. NÃO CARACTERIZADO. NULIDADE DA SENTENÇA. INCABÍVEL. IMPOSTO TERRITORIAL RURAL – ITR E IMPOSTO TERRITORIAL URBANO – IPTU. IMÓVEL SITUADO EM MACROZONA URBANA. DESTINAÇÃO ECONÔMICA. ATIVIDADE RURAL COMPROVADA. 1. Não há que se falar em cerceamento do direito de defesa quando existem nos autos provas suficientes à formação do convencimento do juiz. 2. De acordo com o entendimento do Superior Tribunal de Justiça, incide o ITR, e, não o IPTU sobre imóveis nos quais são comprovadamente utilizados em exploração extrativa, vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial, ainda que localizados em áreas consideradas urbanas por legislação municipal (art. 15, do DL 57/1966). 3. Tendo a parte autora comprovado a destinação rural do imóvel objeto da lide, ainda que localizado em área urbana, correta a sentença que reconhece a inexistência dos débitos do Imposto Predial e Territorial Urbano lançados sobre ele. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.
(TJ-GO – Apelação (CPC): 03468235920188090051 GOIÂNIA, Relator: Des(a). DORACI LAMAR ROSA DA SILVA ANDRADE, Data de Julgamento: 23/10/2020, 6ª Câmara Cível, Data de Publicação: DJ de 23/10/2020)

APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA – Mandado de Segurança – IPTU X ITR – Imóvel situado em zona urbana – Alegação de destinação rural – Cobrança de IPTU indevida – O critério da localização não é suficiente para a definição da incidência do IPTU ou ITR, sendo necessário observar a destinação econômica – Documentos dos autos que demonstram a destinação rural no imóvel – Precedentes do STJ – Sentença mantida – Recursos improvidos. (TJ-SP – AC: 10000848720208260614 SP 1000084-87.2020.8.26.0614, Relator: Eutálio Porto, Data de Julgamento: 20/01/2021, 15ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 20/01/2021)

DIREITO TRIBUTÁRIO – EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL – DISCUSSÃO ACERCA DO IMPOSTO INCIDENTE – IPTU DO EXERCÍCIO DE 2011 – AUSÊNCIA DE DOCUMENTOS HÁBEIS A COMPROVAR QUE O IMÓVEL, LOCALIZADO EM ÁREA DE EXPANSÃO URBANA, É DESTINADO À ATIVIDADE RURAL – ÔNUS DA PROVA QUE COMPETE À EMBARGANTE – DESTINAÇÃO RURAL NÃO DEMONSTRADA – INCIDÊNCIA DO IPTU – IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO – REJEIÇÃO DOS EMBARGOS – SENTENÇA MANTIDA. (TJ-SP 00007234820158260372 SP 0000723-48.2015.8.26.0372, Relator: Francisco Olavo, Data de Julgamento: 09/11/2017, 18ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 10/11/2017)

Conclusão

Portanto, é entendimento consolidado pelo STF e STJ que o artigo 15 do Decreto-Lei 57/66 está em plena vigência e produzindo efeitos. Com base nisso, quando se trata de imóveis rurais situados em perímetro urbano, prevalece a aplicação da destinação econômica, sujeitando-os à incidência do ITR (imposto de competência da União), em detrimento do IPTU. No entanto, para isso, é necessário comprovar a destinação econômica do imóvel para atividades como extração vegetal, agricultura, pecuária ou agroindústria.

Por outro lado, os imóveis localizados em zona urbana que não se enquadram nessas atividades econômicas tipicamente rurais ou que não as comprove, continuarão a ser tributados pelo IPTU. Nesse cenário, o critério topográfico orienta a tributação. Por fim, os imóveis situados em zona rural serão submetidos à tributação pelo ITR, consolidando assim o entendimento aplicado pelos Tribunais Superiores.

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